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王理万:行政诉讼与中央地方关系法治化

〔作者简介〕王理万,法学博士,中国政法大学人权研究院讲师。

〔文章来源〕《法制与社会发展》2015年第1期。

摘要:行政诉讼制度不仅意味着司法权对行政权的制约,也意味着中央权力对地方权力的监督和控制。行政诉讼具有维护中央权威、保证法制统一、协调地方竞争、调节资源配置的功能,从而建立起中央司法权对地方立法与行政的制衡,保障了国家法制的统一。通过审查地方政府行为和立法的合法性,行政诉讼制度可以规制地方政府间的竞争,限制地方政府的自利行为,确保地方竞争在中央的可控范围之内。此外,经由司法政策和具体案件的裁判,行政诉讼成为中央与地方之间资源调配的重要方式。从国外的经验观察,通过中央对地方的司法监督,有利于形成统一的法律秩序,协调处理地方政府间的矛盾。而目前中国正在进行的司法改革与行政诉讼法修改,也为其上述功能的发挥提供了制度契机。

关键词:行政诉讼 央地关系 司法审查 地方竞争 资源配置

长期以来,研究者对包括行政诉讼在内的行政法律制度变迁的观察,认为其体现了由“提高政府效率”向“限制政府权力”的过渡与发展,此过程也被解读为中国走向法治的必要步骤。在此视角之下,行政诉讼的功能与作用被限定在对横向权力关系的调整,即强调通过司法权对行政权的控制和审查,合理划分司法权和行政权的边界,以达到保护公民权利的制度目标。“行政诉讼审判体制的变迁反映了行政权与司法权的博弈状况,也在很大程度上决定了对行政权的监督效果。”在上述理念的引导下,行政诉讼事实上被简化为“公民-政府”两造对峙、法院居中裁判的诉讼结构——而这种“内部化”的视角,却忽视了行政诉讼对于纵向权力关系的调整,即中国的行政诉讼制度对于建构法治化的中央与地方关系所发挥的作用。

行政诉讼对央地关系的调控作用以及其制度潜力,之所以长期并未得到学界的充分关注,概因中国的纵向权力关系主要依赖于政治、立法与行政的方式进行调整,而司法方式显然并没有受到决策者的重视。在现实政治过程中,政治任免、法规清理和行政命令均被证明是行之有效的调控方式,从而保证了中央在决策和执行中的主导地位。当然,这些传统的中央与地方关系调控方式的有效性,是建立在执政党的一元化领导基础上,“为了管理和制约地方政府,中央采取了包括由高位领导兼职、不同层级和地域间领导的轮换等方式,而这种控制方式被各层级执政党和国家机关所复制,以至于不会发生弱化”。

与上述行之有效的调控方式相反,司法体系却长时间困于“地方保护主义”的泥淖,不仅无法为中央与地方关系法治化形成高效、统一的规则体系;反而依赖自身程式化的技术性门槛,使得司法与地方利益深度勾连起来。诚如学者所指出的,“司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制,但是中国法院自身却深陷地方保护主义困境”。当然,早期对于“司法地方保护主义”的研究,认为其产生的制度根源是“司法独立”原则未能得到落实,导致“地方法院演变成了地方的法院”,并在审理具体案件中“公然不顾法律和事实,偏袒本地区当事人,损害外地当事人的合法权益”,就此学者认为“除非法院摆脱地方政府的预算控制,否则难以克服司法保护主义”。然而,这种“结果取向”的论述,事实上忽略了法院在央地关系调整中的特殊作用——换言之,在单一制国家,即使是能够保证独立性和公正性的“地方性司法”也不能得到承认和允许。这是因为司法权作为中央权力,其可以为国家的政治与社会生活适用统一的规则体系,从而以规则为纽带整合主权单位内部的政治认同和资源分配。

在诸多司法权能中,行政诉讼尤其具备维护中央权威、保证法制统一、协调地方竞争的功能,这主要是因为行政诉讼所具有的“司法审查”的功能,即由法院对地方性立法的“合法性”进行审查,并在具体个案中作为中央权力的代表进行引导性的资源配给。本文即以行政诉讼和央地关系法治化为主题,意在说明建立完善的行政诉讼制度不仅可以控制行政权的恣意和滥用,亦可树立中央政府的权威,建构更为理性和法治化的中央与地方关系。在本文第一部分讨论行政诉讼对于地方性立法的审查,通过此种中国式的“司法审查”模式维护法制的统一与权威;第二部分论述行政诉讼制度对于地方政府竞争关系的协调,通过遏制地方政府间的“不正当竞争”,以形成中央政府主导的激励和竞争机制;第三部分重点说明行政诉讼制度对财政与资源分配的影响,通过全国性的司法政策和具体的判决,行政诉讼成为中央与地方利益关系的协调机制。在本文的结论部分将结合国外经验,以及目前进行的司法改革与行政诉讼法修改,概括行政诉讼在中央与地方关系法治化过程中的作用与潜力。

一、行政诉讼与“司法审查”功能

在中国政治决策者的最初设计中,立法机关和检察机关被赋予维护国家法制统一的任务,分别体现为法规规章的备案审查制度、以及检察机关进行的一般监督,希望藉此保证法律体系内部的有序统一。然而正如论者所观察到的,肇始于1979年的备案审查制度在实践中“成效甚微”,而经由“五四宪法”所确认的检察机关的一般监督权也在“存废争议”中鲜有发挥实质作用。与之相反,虽然法院处于法制统一的维护者、央地关系调适者的地位,直至非常晚近的时期才逐步为人们认知,但其发挥的作用则愈来愈重要。在1986年《最高人民法院关于加强经济审判工作的通知》中就提出通过对地方性法规的审查,以确保经济案件的公正:“人民法院在审理属于当地的经济纠纷案件时,可(将地方性法规)作为一种依据,认真研究,正确运用;如果发现地方性法规同宪法、法律、行政法规相抵触,应向当地人民代表大会及其常务委员会提出”——这被认为法院事实上在行使司法审查的权力,因为其将“认真研究”作为适用地方性法规的前提。

较之于经济案件的诉讼而言,在1989年颁行的《行政诉讼法》则进一步明确了法院在审理行政案件时可以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照国务院各部门的规章与地方政府规章。按照立法原意,该条规定事实上赋予了法院“对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章,可以有灵活处理的余地”。关于“参照”一词的含义,根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》意指“应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用”。这意味着在行政诉讼中,法院具有对抽象行政行为进行附带性、有节制的司法审查的权力:此时法院对抽象行政行为的审查不仅是司法机关对行政机关的监督,也是作为中央权力的司法权对地方立法权(地方政府规章)的制约,并且在中央与地方立法权发生冲突时进行制度调适(规章之间规定不一致,由最高法院送请国务院作出解释或裁决)。

在实践中,中国法院体系(尤其是最高法院)需要维持两种平衡关系:其一是在宪法规定的人民代表大会制度下,维持与权力机关的宪制安排;其二是在履行审判职能之余,承担部分政治功能,并维持专业性和政治性的平衡。行政诉讼中的“司法审查”制度安排,可以尤为鲜明的体现这两种紧张与平衡关系。在第一层平衡关系中,法院对于“司法审查”的运用易于侵蚀权力机关的明示或默示权限。在1993年最高法院对地方法院请示的复函中,谨慎地说明了关于地方性法规的司法审查问题,认为“人民法院审理行政案件,对地方性法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的,应当执行法律和行政法规的规定”,此立场在最高法院1995年、2001年和2003年关于类似问题的复函中得到确认。值得注意的是,最高法院在作出相关复函时,往往先征求全国人大法工委及国务院法制局(办)的意见,并坚持采用消极的“选择适用”的方式,避免触及地方立法机关的权力禁脔,并由此可能受到的“司法抢滩”的指责。即使如此,1998年,甘肃酒泉地区中级法院在行政判决中认为,甘肃省人大常委会制定的地方性法规因与法律抵触而“不能作为实施处罚的依据”,这引起了甘肃省人大的强烈反弹,指责其“严重侵犯了宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的立法权,超越审判权限,没有正确领会法律法规实质、违法判决,直接损害了地方性法规的尊严性,影响了社会主义法制的统一”。这场案件最终以甘肃高院的改判而结束,但其直接表征了在行政案件中法院进行司法审查所触及的权力架构与制度惯性。

在第二层平衡关系中,法院不仅需要在具体行政案件中“定纷止争”,也需要通过具体案件发挥其政治功能。而维护国家法制统一,并由此在行政诉讼案件中由法院对地方性立法进行审查,也成为法院政治功能得以实现的重要路径。在司法领导者所概括的行政诉讼的任务中,即将“坚持行政诉讼法关于以法律和法规为依据的规定,维护社会主义法制的统一和尊严”作为发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用的首要关切。由此,行政诉讼的制度功能不能仅限于内部视角的解读,而是应当置于强化中央权威的政治背景中进行分析,认识到司法审查对中央权威的促进作用。诚如学者所指出的,“所有的国家机关在其职权范围内都应保证法制的统一,但能最有效地保证法制统一的国家机关,那就是法院”。

事实上,法院通过司法审查发挥其维护中央权威和法制统一的“政治功能”,是目前宪制国家的主流做法。有学者基于对美国、德国、加拿大、澳大利亚等九国最高法院的研究指出,最高法院最为显著的特征是中央集权和民族主义(centralist and nationalist),并主张应该重新审视司法审查的理论,认识到司法审查在现代联邦制国家所发挥的中央集权功能。而中国学者也在穿越“司法审查的迷雾”后,重新开始定位司法审查的政治功能。研究者对作为“司法审查母国”的美国宪政史进行重新审视与解读,揭示出“纵向分权及其结构性的变革是美国宪政发展历史中的主要矛盾,而在纵向分权的政制中,联邦最高法院所进行的‘司法审查’首先而且主要是作为纵向审查而存在的”。当然,不仅美国司法审查制度与中央集权存在内在关联,英国在“诺曼征服”(Norman Conquest)之后进行的巡回审判制度以及王座法院的建立,均旨在通过巡回审判统一各地习惯法,通过王座法院审查下级法院的判决——这些早期的“司法审查”的雏形都对统一法制、强化中央权威发挥了关键作用。在法国作为行政法院前身的“参政院”,也是拿破仑为了强化中央权力而设置,其在“捍卫中央行政权力免受封建势力把持的司法机关的干涉中起了屏障作用”。由此从上述国家的宪政制度发展历程中,中央政府通过行政诉讼和司法审查,建立起中央司法权对地方立法权的控制,从而保障国家法制的统一,维护中央政府在规则制定与适用中的主导权。

对于中国而言,目前已经通过行政诉讼制度建立起了与中国政治体制大致契合的“司法审查”制度,对地方立法权的合法性进行控制,以此实现法律体系的统一和谐。特别是最高人民法院在2012年公布的“指导案例5号”确认了地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的,人民法院在行政审判中不予适用。根据指导案例5号的精神实质,法官可以在各类法律规范冲突案件中全面地适用“不予适用”的规则。但事实上,这仅是可以视作最高法院在行政诉讼中的司法审查问题上的“试探性动作”,其仍受制于宪法和立法法所确定的规范性法律文件的效力等级和冲突解决机制。诚如学者在本次《行政诉讼法》的修改建议中所提及的,“法院对规章的审查缺乏经验,尚不具备足够权威,存在操作上的困难,条件尚未成熟”——这种“小心翼翼”的态度与关于行政诉讼功能的认识直接相关。如果将司法审查的功能从单纯的“司法权制约行政权”的横向权力制衡角度,拓展至“中央权力规制地方权力”的纵向权力分工角度,认识到司法审查与中央权威的关联,则应该对司法审查的改革方向和预期成效保持更为开放和乐观的态度。

二、行政诉讼与地方政府竞争

地方政府间的竞争以及其带来的“地方模式”成为理解中国经济发展的重要理论视角,学者倾向认为地方政府间竞争是中国经济迅速增长的重要原因,地方政府通过控制土地等稀缺资源、采取市场导向的竞争,形成了市场与政府的“双重管理框架”。但是,毫无疑问的是地方竞争在带来经济发展的同时,“随着地方经济实力的扩张,地方政府由原来单纯作为中央政府的工具而变成一个相对独立的实体,其决策中的地方利益倾向日益强化”。从公法学的角度而言,伴随着分权而得以正当化的“地方利益”是符合宪法原理的,甚至有学者认为中国宪法所赋予地方政府的职权“远比实行地方自治国家的地方政府所享有的权限宽泛”。所以,问题或许并不在于分权改革,也不在于地方权限的扩张,而是由地方竞争衍生的多层面的政治和经济问题,包括地方政府间的不正当竞争、地方保护主义、地区封锁与垄断、地方性税收优惠等。而在应对地方竞争中的负面问题时,行政诉讼可以起到调适中央与地方利益、维护中央权威的制度功能,从而保证在宪法框架内展开地方良性竞争,为单一制国家的发展注入多元化的动力机制。

目前学者的研究已经注意到:上世纪80年代诸多与市场经济相关的私法与公法规范的颁布,均旨在保护新兴市场实现经济转轨,减少地方政府对市场的不当干预,尤其《行政诉讼法》的颁布在某种程度上也间接体现了这一制度目标。事实上,早在1980年国务院制定《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》时就严令禁止地区封锁和部门分割,只是该阶段对制止地区间不正当竞争并没有直接的司法手段。随着各级法院陆续建立了经济审判庭,部分涉及地区封锁的“经济行政案件”被纳入经济案件的受理范围。质言之,地方经济封锁引发的经济案件往往具有双重面向:其一是平等主体之间的经济纠纷,其二是地方政府管制和区别对待所带来的行政纠纷。相关研究表明了中国企业对于“政治关系”(political connections)的运用,包括了影响政府的经济政策的制定,通过政府获得土地或贷款等稀缺性资源,以及政治资源可以使企业获得政治合法性。而这种“政-商关系”的建立并非是企业的单向行为,而是基于企业与地方政府利益的双向互动,也是政府实现利益最大化的主动行为,而地方立法权和司法地方化无疑加剧了此种倾向。诚如学者所指出的,虽然这种地方保护行为,促进了地方经济发展和社会政治秩序稳定,政府也在不遗余力的制造地方投资和就业,但是其导致了支离破碎的民族产业以及严重的重复投资。

1989年颁布行政诉讼法,为规制行政机关的地方保护行为、遏制地方封锁、调适地方竞争提供了制度基础。特别是在最高法院于1999年制定的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》中明确将涉及相邻权或者公平竞争权的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围。学者认为此处涉及公平竞争权的行政诉讼,其针对的对象是“政府及其部门利用行政职权所实施的限定或限制行为,这类不正当竞争行为在性质上属于行政行为”。但是颇令人遗憾的是,“由于这一规定过于原则,理论上财产权与竞争权的关系、处于竞争状态的经营者的原告资格的范围等都没有明确的规定,按照该司法解释受理的此类案件并不多”。2003年,最高法院在《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》中继续提出:依法审理行政案件,为行政机关整治地区封锁和部门行业垄断行为提供司法保障各级人民法院要依法保护公民、法人和其他组织的诉权,促进行政机关依法行政,克服地方保护主义。上文已经论及的2012年最高法院“指导案例5号”所涉案情,被告苏州盐务局以及《江苏盐业实施办法》所违法设定的行政许可和行政处罚,目的也是通过“地区封锁”达到保护当地盐业发展。在2014年1月全国人大常委会发布的行政诉讼法修正案(草案)中亦明确将“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”行政行为纳入行政诉讼的受案范围,相关评论认为“这无疑是对地方保护主义的一种制约”。

从现实的角度观察,地方不正当竞争行为在经历了直接的“地区封锁”后,转向了更为间接和隐蔽的“税收竞争”,即地方政府运用在税率、税基、减免权等征收管理方面的自由裁量权,通过“区域性税收优惠体系”吸引外来投资。这种竞争方式一度为地方经济发展提供了制度动力,但是毫无疑问,其实质上并没有实现产业升级和技术创新,仅是依靠释放有限的“制度红利”促进短期经济效益,并且严重破坏了国家税制的统一。与地区封锁的制度诱因相同,研究者指出税收竞争来自于经济激励(增加地方财政收入)和政治激励(通过政绩表现获得升迁),并且在实践中往往通过设立“经济开发区”来推定地方税收优惠政策。目前,对于地方政府间不正当的税收竞争主要是通过行政命令和法规清理的方式完成,但是诚如学者指出的“对处在经济转型期的中国来说,消除地方政府间的税收不当竞争现象,不能完全依赖上下级政府及其官员之间的制约和合作,而应通过设立专门的司法机构或者准司法机构,适当借助司法规制的手段来解决问题”。

在此背景下,落实税收法定原则,明确将行政垄断纳入法律规制范围,并赋予税收利害关系人以行政诉权,可以成为遏制地方政府间不正当税收竞争的重要方式。“当地方各级政府之间在税收竞争中出现冲突时,由利害关系人提起诉讼,法院通过司法裁决的形式来解决。法院的司法裁决向各地方政府传达了何种竞争是被允许的,何种是得不到法律保护的,从而指引各地方政府的竞争行为。”而目前行政诉讼并未在此领域发挥有效作用,其重要原因是区域性税收竞争主要依赖抽象行政行为的规定,而无法纳入行政诉讼的受案范围,据此需要扩大对于抽象行政行为的审查范围,并且适时将违法减免税的行为纳入“行政公益诉讼”的范围。在具体审查方式上,既然区域性的税收优惠政策违背了统一税制,就需要有上位法律的明确授权,并且符合税收公平原则(对所有纳税人实行无差别的优惠待遇,不能使税收优惠成为推行地方保护的手段)以及通过比例原则衡量(税收优惠的目的、手段、目的与手段应符合比例要求)。

综上简言之,改革开放之后的行政和财政分权改革确立了地方政府的“地方产权”,激发了地方发展经济的积极性,地方政府展开了争夺资源和市场的竞争。地方政府竞争也带来了众多负面效应,包括了地方封锁和不正当税收竞争,破坏了单一制国家的统一市场和税制。而行政诉讼制度发挥了对地方竞争的规制功能,通过审查地方政府的行为合法性,限制了地方政府的“自利行为”。特别是通过审查地方政府违法设置的行政许可和税收优惠,由此保证了地方竞争得以在宪法和法律确定的框架内有序进行,维护了国家法制和税制的统一和协调。

三、行政诉讼与央地资源配置

法律经济学的观点认为,资源配置由市场来决定,“但在市场决定(market determination)成本高于法律决定(legal determination)成本时,这一问题就留给法律制度来解决了”。具体而言,立法机关通过创设权利义务关系,行政机关通过行政决策和执行,在现代国家的资源配置中发挥重要作用。晚近以来,法院对于资源配置的作用逐步得到认可和重视,“法院应该在资源分配中平衡与行政机关及国会之间的关系,根据其相互作用关系以及在司法审查中的法定超然地位,可以得出以下重要结论,即行政机关根据行政法作出的行为不应当被排除在司法审查之外”。更为关键的是,中国法院长期以来坚持“司法能动主义”的立场,在解决案件和能动司法性的现实压力与理论指导下,法院事实上进行了大量的立法性活动,“最高法院所发布的司法解释已经超越了个案的限制,而这已经成为一种常态”。有学者据此提出,在司法能动主义之下,法官更多地把自己看作社会工程师而不是单纯适用规则的法官,而那些旨在建造社会工程的判决有时候表现为对立法和行政权力的侵犯。

由于行政诉讼处于立法、行政、司法三者权力锋面之上,直接牵动着三种权力的互动,并可以通过司法政策、司法解释、司法审查、个案裁判等发挥对资源配置的引导作用。目前相关研究已经揭示了中国法院的政治性功能主要通过两个方面体现:其一是通过司法审查形成对立法和行政的监督和约束;其二是在适用法律、进行个案裁判的过程中扮演公共政策制定和实施者的角色。在中央与地方关系,行政诉讼为调配资源的纵向配置及博弈,发挥了颇为关键的作用,而该作用长期以来并没有得到充分重视。目前在拆迁领域和自然资源领域,行政诉讼已然具有非常重要的“政治性功能”,下文以此为例论证行政诉讼在央地资源配置中的作用。

长期以来,中国地方政府对于“土地财政”的高度依赖已经成为常态。根据2014年测算的最新的“土地财政依赖度”(承诺以土地出让收入偿还债务/省市县三级政府负有偿还责任债务余额),省级政府中浙江、天津分别以66.27%和64.56%位居前两名,而这意味着这两省2/3的债务需要依靠卖地偿还;即使是比例最低的甘肃(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。而对于土地财政的根源,一般认为其原因可以归为两方面:一方面是分税制改革导致地方政府的财权与事权不匹配,地方政府为了缓解财政困难,不得不实施“土地财政”行为;另一方面是以GDP 和财政收入为主的政绩考核体制,使得地方政府具有实施“土地财政”行为的内在激励。由此,土地财政的实质在于中央与地方关系,包括了财政分权和地方政府竞争。

土地财政体制的形成直接导致了与拆迁相关的行政案件数量激增,根据近年来公布的省级“行政案件司法审查报告”显示,2011-2012年间天津仅涉及重大项目的征地、拆迁类可能引发群体性诉讼的案件就达224件,占近两年案件总量的14.58%;而2011年间海南省与民生相关的土地案件受案446件,达到受案总数的44.51%。拆迁行政案件的激增,不仅与相关纠纷的频发有关,也与2011年颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》扩充了拆迁类行政案件的受案范围、赋予了被征收人更多的诉权有直接关联。需要注意的是,扩大拆迁类行政案件的受案范围与中央政府抑制地方财政有着直接关联:中央政府试图通过此种方式,使得更多拆迁案件受到法院的审查,从而限制土地财政的规模和依赖度。相关评论也指出:该条例对目前的征地制度、对地方政府严重依赖的土地财政都将产生较大影响,也很有可能影响经济增长速度,但是,通过建立一种更多尊重民众土地产权的征收制度,会带来更为公正、更可持续的增长,相对于速度的略微放慢,这显然是更值得追求的目标。

值得注意的是,法院系统对于此项“政治任务”却反常的表现出了拒斥心态。在2012年最高法院颁行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》中,对该类案件的范围、管辖、受理、标准等程序性事项均提出了颇为严苛的要求。而2013年3月最高院通过的司法批复也指出:对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。这表明法院系统在部门实力和利益的衡量下,试图将该类行政纠纷重新退回行政机关,而不愿过多承担资源分配的政治任务与风险。而中央政府试图通过行政诉讼抑制土地财政,进而调整中央与地方财政权限的尝试也被迫滞缓下来。这也说明,通过行政诉讼来调配中央与地方资源分配,至少面临着双重困难:一则是法院系统的部门实力与利益;二则是地方法院的地方利益——如果目前司法改革的重点是消除后者所带来的消极影响的话,而对于前者的体认与矫正则更加任重道远。

相似的例证也出现在资源税收领域,中央政府试图通过行政诉讼保持中央在自然资源上的控制权力,但是这种努力也遭到了地方政府的“不合作”。颇为典型的案件是2012年“中石油长庆油田分公司诉陕西榆林市水土保持监督总站行政征收决定案”:2012年11月,陕西榆林市水土保持监督总站向中石油长庆油田分公司开出了行政征收决定书,依据《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》,要求对方缴纳水土流失补偿费共计7.4亿元;然而长庆油田认为该规范性文件远高于《水土保持法》确定的征缴标准,在拒绝缴纳的同时提出行政复议和行政诉讼。经过陕西省水土保持局的行政复议,以及榆林市榆阳区人民法院和榆林市中级人民法院的两审判决,均维持了榆林市水土保持监督总站的征收决定。该案的争议焦点之一是陕西省的地方立法是否违反了上位法,法院认为陕西省人大与政府制定的地方性法规和规章并没有违反法律的规定,而是在法律授权范围内进行了细化。而根据相关报道,这场以“水土流失补偿费”为名的行政诉讼,实则是“央地利益”的博弈:作为中央企业的长庆油田与陕西省省属企业延长石油集团的矛盾,以及长庆油田与所在地基层百姓及地方政府的利益矛盾——央企从地方开采走了大量能源资源,破坏了自然环境的同时,留给地方的财政贡献却十分有限。

事实上,中央与地方在自然资源配属上的矛盾早已有之,只不过长期以来被“中央与地方两个积极性”的政治原则调和与掩盖下来。伴随着财政分权改革,这些潜藏的矛盾被激发出来:资源税虽然归属于“地方税”,但是长期以来维持在非常低的税率水平;与中央政府和企业获得的超额利润相较,地方政府在这场博弈中往往获利甚微。而在目前纠纷解决体制下,此种矛盾往往以行政诉讼的方式将裁判权力交由法院,“尽管法院处于政治地位的弱势,但司法政策在规范社会关系方面却也表现出强烈的干预色彩”。不过值得注意的是,在这场中央与地方利益博弈中,作为中央权力的司法权力并未如期与中央政策保持一致,而是通过行政诉讼支持当地政府的行政行为,并试图平衡中央与地方在自然资源权属和开发中的利益分配。诚如学者所指出的:矿藏资源绝对不简单地是私法上的“物”,而且是公法上的“物”,是一种特殊的物,在其上记载的不是私法权利,而是打满政治权力的烙印,体现出一个中央集权的单一制国家处理中央与地方关系的复杂技术以及由此呈现出的危机。

据此在中央与地方资源配置中,行政诉讼已然并将要发挥非常重要的作用。此时,法院作为深嵌于中央与地方权力结构中的司法机关,显然在行政诉讼的管辖和审判中无法脱离具体的政治语境。在资源配置的司法调适过程中,法院在拆迁案件中尽力回避成为矛盾焦点,利用司法技术界分其与行政机关的权责界限;而在自然资源利益分配时,法院站在了地方政府的立场,对明显失衡的中央与地方利益格局尽力协调。所以,目前应致力于推动中央与地方关系的法治化,强化行政诉讼的权威性和中立性——而这个过程也是强化中央权威、调适中央与地方利益关系的必要方式。“目前中央与地方关系中出现的问题不是分权引起的,而是分权过程中缺乏相配套的制度保障所带来的,所以法律分权模式与维护国家整体利益和中央权威并不矛盾。”

四、结论:经验及其方向

随着中央与地方分权改革的展开,中央与地方关系从改革前的“监护型控制”发展为目前的“监督型控制”,地方利益逐步得到正当化。然而膨胀的地方利益会破坏国家法制统一,造成地方恶性竞争,并引发中央与地方在资源配置中的利益冲突。行政诉讼在中央与地方分权过程中可以藉由司法审查、司法政策和司法解释等方式,平衡与调适中央与地方间利益,并促成中央与地方关系的法治化。从国家发展的长远角度而言,应当在承认地方利益正当性的基础上,逐步赋予地方政府以自治团体的地位,并能据以进行地方自治诉讼,“也就是地方自治团体可基于公法人的地位,在法律上成为诉讼的原告或被告,透过司法途径的救济,达到地方自治权的保障”。

中央政府可以通过司法监督的方式,保持对地方政府法治化、常态性的控制,这对于维护中央权威诚为必要。从国外的经验观察,德国对于地方自治的监督分为“法律监督”和“专业监督”两种,法律监督指国家对地方自治团体办理公共事务检验其合法与否之监督,亦称为“合法性监督”;“专业监督”乃对委办事项之监督,地方自治团体办理国家委办事务时,居于类似国家机关之地位,而受国家全面之监督,其监督内容除“合法性”外,尚及于行政作业之“合目的性”及“适当性”。在法国对地方自治的司法监督,是指省主席代表中央政府请求行政法院的法官撤销地方所颁定的自治法规和决议,此项监督也只限于合法性监督;在美国队地方自治的司法监督主要通过联邦最高法院进行,联邦最高法院通过解释宪法判定州法律是否与联邦法律相违背,并在联邦与州的权限争议以及州际纠纷中扮演审议裁决之角色。

而在中国通过司法监督维护中央权威的制度和实践才刚刚起步,“通过司法判例逐渐形成统一的法律秩序,较之立法上的集中统一,更不用说是行政中央集权制,能够更有效地实现该领土的政治和经济一体化,使居民成为相互认同、富内部凝聚力的公民团体,并且在有效地扩张中央政府权力的同时,相对更少地损害甚至保障地方自治和人民自主治理”。而由于中国行政诉讼所具有的司法审查功能,以及其所处立法、行政与司法三权的锋面之上,将在中央对地方的司法监督中发挥关键作用。目前正在进行的司法改革与行政诉讼法的修改,也为其发挥作用提供了制度契机:中共十八届三中全会决定“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”,这为行政诉讼摆脱地方保护主义提供了制度保障;而行政诉讼法的修改进一步扩大了对规范性文件的附带审查的范围,明确了对国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件的司法审查,这为行政诉讼通过司法审查确保法制统一、规制地方不正当竞争提供了规范依据。

概而言之,行政诉讼在实现司法权对行政权监督的同时,也是中央权力对地方权力的重要制约方式。行政诉讼对于纵向权力关系的调整具有关键作用,这意味着行政诉讼可以强化中央政府权威、实现国家法制统一,确保地方性竞争在中央可控的框架内进行,并为正确处理中央与地方资源配置和利益纠葛提供了制度化处理方式。而行政诉讼的上述功能在国外的司法监督实践中已经积累了丰富的经验,也是中国下一步进行司法改革和法律修改的重要方向。

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