全国人民代表大会及其常务委员会详解

一、全国人民代表大会
(一)全国人民代表大会的性质和地位
全国人民代表大会是最高国家权力机关，又是国家的立法机关。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法的规定说明了全国人大的性质和它在整个国家机关体系中的地位。就其性质而言，所谓最高国家权力机关，意味着全国人大是国家权力的最高体现者，集中代表全国各族人民的意志和利益，行使国家的立法权和决定国家生活中的其他重大问题。因此，就其地位而言，全国人大在我国国家机关体系中居于首要地位，其他任何国家机关都不能超越于全国人大之上，也不能与它并列。全国人大及其常委会通过的法律和决议，其他国家机关都必须遵照执行。
需要明确的是，全国人大的最高地位是宪法上的和国家机关间工作分工上的。作为人民民主专政的国家，领导我国人民的政治核心是中国共产党。因此，全国人大决策的政治方向和重大内容必须符合党的政治要求；全国人大的组成人员应当来自于党的推荐；全国人大代表在进行立法活动和其他重要事项时，必须自觉接受党的方针、政策的指导。然而，中国共产党不能代替全国人大制定法律，更不能向全国人大下命令；全国人大制定的法律，中国共产党也必须遵守。
(二)全国人民代表大会的组成和任期
全国人大由代表组成。根据现行宪法和选举法，全国人大由省、自治区、直辖市的人民代表大会和军队选出的代表组成；在香港和澳门成为特别行政区后，两地的全国人大代表将单独选出，不再列入广东省的名单。这表明，我国实行地域代表制与职业代表制相结合、以地域代表制为主的代表机关组成方式。根据现行选举法和组织法，代表以间接方式由各省、自治区、直辖市人大和军队选举产生，农村每一代表所代表的人口数应4倍于城市每一代表所代表的人口数。全国人大代表名额总数不超过3000名，由全国人大常委会确定各选举单位代表名额比例的分配。
全国人大行使职权的法定期限即每届任期为5年。在任期届满前的两个月以前，全国人大常委会必须完成下届全国人大代表的选举工作。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人大常委会以全体委员2/3以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人大的任期；但在非常情况结束后一年以内，全国人大常委会必须完成下届全国人大代表的选举。其他最高国家机关的任期也都是5年，与全国人大的任期相同，且在正常情况下与全国人大同生同止，以利于全国人大监督，也利于这些机关向全国人大负责和报告工作。
(三)全国人民代表大会的职权
全国人大的职权是宪法确认的全国人大对其职责范围内事项的决定权限。原则上，全国人大是全权机关；但在实践中，宪法规定了国家机关之间的分工关系，列举了各机关的权限范围，所以，全国人大行使的职权也是有限的。根据《宪法》第62条的规定，全国人大的职权有以下几个方面：
1．修改宪法，监督宪法的实施。宪法是国家的根本大法，理论上只有人民才能拥有修改宪法的权力。但宪法又规定，人民行使国家权力的机关是全国人大及地方各级人大，其中只有全国人大能够有权代表全国人民修改宪法。《宪法》第64条规定，宪法的修改由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过。1982年《宪法》已经过3次修改，共有17条宪法修正案。
宪法问题的关键在于它的实施，实施最重要的保障就是对实施过程的监督，没有监督就没有宪法，不受监督的宪法就不是宪法。全国人大是进行宪法监督的最高机关，其内容主要有两个方面：(1)监督各项法律、行政法规、地方性法规以及各种规章是否符合宪法的原则
和条文规定；(2)监督一切国家机关、武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织的行为是否违反宪法。
2．制定和修改基本法律。基本法律是为实施宪法而由全国人大制定的最重要的法律，主要包括民刑法律、诉讼法、组织法、选举法、民族区域自治法、有关特别行政区的立法等。它们通常都涉及公民的基本权利义务，调整国家政治和社会某方面的重要关系，保护全国各族人民的利益，所以必须由全国人大行使这些法律的制定权和修改权。虽然这些法律都可由全国人大常委会修改(特别行政区基本法除外)，但有两个限制，一是修改不能与基本法的基本原则相抵触；二是全国人大有权实施监督，有权改变或者撤销常委会不适当的修改。
3．选举、决定和罢免国家领导人。全国人大选举全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长和委员，选举国家主席、副主席，选举中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名决定中央军委副主席和委员的人选。对于以上人员，根据全国人大主席团或者三个以上的代表团或者1/10以上的代表的罢免案，全国人大有权依照法定程序，在主席团提请大会审议并经全体代表过半数的同意后，予以罢免。
4．决定国家重大问题。全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划以及有关计划执行情况的报告；审查和批准国家预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问题；等等。
5．最高监督权。全国人大有权监督由它产生的其他国家机关的工作，这些国家机关都要向全国人大负责，并报告工作。具体地说，全国人大听取并通过全国人大常委会的工作报告，有权改变或撤销后者不适当的决定；听取、建议修改和通过国务院的工作报告，撤销其不适当的行政法规、决定和命令；听取最高人民法院、最高人民检察院的工作报告；中央军委主席也要向全国人大负责。
6．其他职权。宪法规定，全国人大有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这一弹性条款为全国人大处理难以预料的新问题、重大的紧急问题提供了宪法依据。
(四)全国人大的工作方式
全国人大的工作方式是举行会议。全国人大会议有常规会议、临时会议、秘密会议三种形式。全国人大的常规会议每年举行一次，由全国人大常委会召集。全国人大常委会应当在全国人大会议举行一个月前，将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人大代表。每届全国人大的第一次会议，在本届全国人大代表选举完成后两个月内由上届全国人大常委会召集。如果全国人大常委会认为必要，或者1/5全国人大代表提议，可以召集全国人大临时会议。全国人大会议举行前，召开预备会议，选举主席团和秘书长，通过会议议程和关于会议其他准备事项的决定。全国人大会议公开举行；在必要的时候，经主席团提议、代表团团长会议决定，可以举行秘密会议。全国人大会议须有2/3以上的代表出席始得举行。国务院组成人员，中央军委组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人大会议；其他机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席全国人大会议。
全国人大通过法律案以及其他议案，选举和罢免国家领导人都要经过以下四个阶段：
1．提出议案。全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院以及一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案。
2．审议议案。对国家机关提出的议案，由主席团决定是否列入大会议程；对代表团和代表提出的议案，则由主席团审议决定是否列入大会议程、或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。
3．表决通过议案。议案经审议后，由主席团决定提交大会表决，并由主席团决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或其他方式通过。宪法规定，宪法修正案由全国人民代表大会全体代表2/3以上的多数通过；法律和其他议案由全国人民代表大会全体代表过半数通过。
4．公布法律、决议。法律议案通过后即成为法律，由中华人民共和国主席签署主席令予以公布。
(五)全国人民代表大会代表
全国人大代表是全国人民代表大会的组成人员。其中一部分代表同时又是全国人大常委会的组成人员。他们是全国人民派往最高国家权力机关的使者，代表着全国人民的意志和利益，依照宪法和法律的规定集体行使国家权力。
1．代表在全国人大会议期间的工作。该类工作可列举为：(1)出席会议，审议各项议案和报告；(2)可依照法定程序提出议案(包括修改宪法的议案)；(3)参加各项选举，可对主席团提名的国家领导机构的负责人名单提出意见；(4)参加决定国务院组成人员和军委副主席、委员的人选；(5)可提出询问，可依照法律规定的程序、书面提出对国务院和其下属各部委、最高人民法院、最高人民检察院的质询案；(6)可依照法律的规定提出罢免案；(7)可依法提议组织关于特定问题的调查委员会；(8)可向全国人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。
2．代表在全国人大闭会期间的工作。全国人大常委会组织代表在闭会期间开展的各项活动包括：(1)全国人大代表在常委会的统一安排下，对有关地区、有关单位进行视察，就被视察的各方面的工作提出建议、批评、意见，但不直接处理问题；(2)可应邀列席全国人大常委会会议以及各专门委员会会议；(3)列席原选举单位的人民代表大会会议和人大常委会会议，回答原选举单位对代表工作的询问，协助政府推行工作；(4)有权按照法律规定的程序提议临时召集全国人大会议；(5)向全国人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。
根据宪法和有关法律的规定，全国人大代表享有以下权利：
1．全国人大代表有出席全国人大会议，发表意见，参与表决，共同决定中央国家机关领导人员的人选和国家生活中的重大问题。
2．根据法律规定的程序提出议案、建议和意见的权利。一个代表团或者30名以上代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案。
3．依照法律规定的程序提出质询案的权利。在全国人大会议期间，一个代表团或者30名以上代表联名，可以书面提出对国务院和国务院领导的各部委的质询案。在常委会会议期间，常务委员会组成人员10人以上联名，可以向常务委员会书面提出对国务院及国务院各部委和最高人民法院、最高人民检察院的质询案。
4．依法提出罢免案的权利。三个以上代表团或l/10以上的代表可以提出对全国人大常委会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院组成人员，中央军事委员会组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的罢免案。
5．人身特别保护权。在全国人大开会期间，非经过全国人大会议主席团的许可，在全国人大闭会期间，非经过全国人大常委会的许可，全国人大代表不受逮捕或者刑事审判。如果因为全国人大代表是现行犯而被拘留的，执行拘留的公安机关必须立即向全国人大会议主席团或者立即向全国人大常委会报告。
6．言论免责权。宪法规定，全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。
7．享受适当补贴和物质上的便利的权利。
全国人大代表主要有以下义务：
1．模范地遵守宪法和法律；
2．与原选举单位和群众保持密切联系；
3．保守国家秘密；
4．在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；
5．受原选举单位和群众监督，原选举单位有权罢免其所选出代表。
(六)全国人民代表大会各委员会
全国人大在审议、讨论、决定国家重大决策和议案问题时，会涉及专业性、技术性很强的问题，需要有专门知识的成员进行专业指导；另外，全国人大开会要在有限的会期中处理大量的亟须解决的问题，不可能对每项议案或问题作出详尽的审议。所以，宪法设立了各委员会，协助全国人大处理立法和决策过程中的具体工作。
1．专门委员会。全国人大的专门委员会是按专业分工而设立的辅助性工作机构。专门委员会分有名和无名两类：有名委员会是在《宪法》中明文列举的，包括民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会；无名委员会是全国人大根据需要设立的，目前有内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。专门委员会的任务是在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议、拟定有关议案或提出有关报告，交全国人大或其常委会处理。具体包括：(1)审议全国人大主席团或常委会交付的议案；(2)向全国人大主席团或常委会提出属于全国人大或常委会职权范围内同本委员会有关的议案；(3)审议全国人大交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部委的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市人大及其常委会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，并提出报告；(4)审议全国人大主席团或常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人大主席团或常委会提出报告；(5)对属于全国人大或常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。此外，各专门委员会还有一些与本委员会职责有关的特殊工作。
专门委员会是常设性的机构，在全国人大会议期间向大会负责，在全国人大闭会期间向全国人大常委会负责。专门委员会成员由全国人大主席团在代表中提名，大会选举产生；在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以补充任命个别副主任委员和委员。此外，全国人大常委会可以根据需要任命若干非代表的专家作为委员会的顾问，他们有权列席各专门委员会的会议，发表意见，但无表决权。专门委员会每届任期5年，与每届全国人大相同。除此之外，全国人大还设立了与专门委员会类似的常设委员会，如香港特别行政区基本法委员会。
2.调查委员会。全国人大及其常委会在认为必要时，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组成人员必须是全国人大代表，其产生办法与专门委员会委员的产生办法类似。调查委员会是临时性的委员会，无一定任期，对特定问题的调查任务一经完成，该委员会即予撤销。
二、全国人民代表大会常务委员会
(一)全国人大常委会的性质和地位
全国人大常委会是全国人大的常设机关。也是行使国家立法权的机关。它隶属于全国人大，必须服从全国人大的领导和监督，向全国人大负责并报告工作。全国人大常委会是在全国人大闭会期间行使国家权力，履行经常性的立法权、监督权的机关。全国人大每年只召集一次，时间为15天左右，在其闭会期间，它的最高国家权力机关的地位，主要通过全国人大常委会来实现。
(二)全国人大常委会的组成和任期
全国人大常委会在每届全国人大第一次会议时，由全国人大从代表中选举委员长、副委员长若干人、秘书长和委员若干人组成。与全国人大代表不同，全国人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。宪法还规定，全国人大常委会组成人员中应有适当名额的少数民族成员。全国人大常委会的任期与全国人大相同，即5年。组成人员得连选连任，但委员长、副委员长连续任职不得超过两届。
(三)全国人大常委会的职权
1982年《宪法》对全国人大常委会职权的规定，较前几部宪法有所加强与扩大，使之能在立法和监督等方面发挥更大的作用。根据《宪法》第67条，全国人大常委会的职权主要有：
1．宪法解释权和宪法监督权。全国人大有监督宪法实施的权力，也就有解释宪法的当然权力，但由于它的会期较短，所以，并没有实际行使过这项权力。因而，宪法明确规定了常委会的宪法解释权，是宪法解释的法定最高机关。这对于正确理解、准确执行宪法条文十分必要。由常委会对宪法条文作出的解释与宪法条文本身有同等效力，除非用宪法修正案推翻这项解释。在宪法授予全国人大常委会以宪法解释权的同时，也授予它以监督宪法实施的权力。常委会的监督权是经常性的监督权，因而有利于法治建设。
2．立法权和法律解释权。全国人大常委会在宪法规定的范围内行使立法权，有权制定和修改除由全国人大制定的基本法律以外的其他法律。全国人大常委会还可以修改、补充由全国人大制定的基本法律，但不得与该法的基本原则相抵触。全国人大常委会还有权解释法律，不仅可以解释由它自己制定的法律，还可以解释由全国人大制定的法律。因为常委会是全国人大的常设机关，了解全国人大的立法意图，能够作出准确的解释。
3．国家重大事项的决定权。在全国人大闭会期间，全国人大常委会有对国民经济和社会发展计划以及国家预算部分调整方案的审批权；有权决定批准或废除同外国缔结的条约和重要协定；决定驻外全权代表的任免；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度，规定和决定授予国家勋章和荣誉称号；决定特赦；遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国家间共同防止侵略的条约的情况，有权决定宣布战争状态；决定全国总动员和局部动员；决定全国或者个别省、自治区和直辖市的戒严等。
4．任免权。在全国人大闭会期间。全国人大常委会有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；根据最高人民法院院长的提请，任免副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免。
5．监督权。分为法律监督权和国家机关工作的监督权两类。在法律监督权范围内，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市的国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。在国家机关工作监督权上，全国人大常委会对其他由全国人大产生的中央国家机关都有权进行监督，主要有三种方式：第一，在全国人大常委会会议期间，常委会组成人员10人以上联名，可以向国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院提出书面质询案；第二，国务院、最高人民法院、最高人民检察院在常委会会议上，围绕本单位职权范围内的事务向常委会作工作汇报；第三，全国人大常委会开展对法律实施工作进行考察的执法检查，或对司法机关的工作进行个案监督。
6．其他职权。由于全国人大常委会是全国人大的常设机关，所以，与全国人大的职权范围不同，它没有宪法上自己的弹性权力。在宪法明列的职权之外，常委会的其他职权必须经全国人大授权方能享有；在授权范围内，全国人大常委会可以作出有法律约束力的决定。
例如，1990年4月，全国人大设立了香港特别行政区基本法委员会，主要受全国人大常委会的领导，也就是授予常委会以领导、监督基本法委员会工作的权力。
(四)全国人大常委员的工作方式
全国人大常委会的工作方式是举行会议。会议的形式有两种：由全体组成人员组成的全体会和由委员长、副委员长、秘书长组成的委员长会议。委员长会议，处理全国人大常委会重要的日常工作。全国人大常委会全体会议一般每两个月举行一次，由委员长召集并主持有特殊需要的时候可以临时召集会议。常委会全体会议须有常委会全体组成人员过半数出席才能举行。在全国人大常委会举行会议的时候，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的负责人列席会议；各省、自治区、直辖市的人大常委会派主任或者副主任一人列席会议；必要时可以邀请有关全国人大代表列席会议。